技经观察丨美国政企关系动向分析
当前，随着大国博弈加剧，围绕半导体、关键矿物等领域竞争愈加激烈。为赢得产业界的高度支持和配合，拜登政府正在不断通过各种手段加强与企业界联动，积极重构政企关系，力求形成协同一体的政企互动新格局。
一、美政企关系新态势
美国经济是一个高度发达的自由市场经济体系，奉行“企业自主型”市场经济模式，其特点是：政府对经济活动不做或少做直接干预，不动用国家资源、不以行政命令的形式帮助企业发展，而企业也不听政府安排。但是，自2008年金融危机后，这种新自由主义范式在美国开始日渐式微。尤其是特朗普政府执政后，在美国利益至上的政治主张下，联邦政府不断通过干预市场进入、强加关税、融资、补贴、并购等方式，强化对市场和产业发展的干预，迫使制造业回迁美国。拜登政府一定程度延续了特朗普时期美国优先的思想，持续推进新型政企关系构建。
一是从资源配置看，政府在加强对市场的干预。特朗普执政期间，多次以行政命令干预资源配置，甚至干预企业战略规划。例如，美国总统特朗普通过社交网络，对通用汽车公司决定关闭美国工厂、削减美国就业岗位表示强烈不满，并称将取消对通用汽车的所有补贴，包括电动汽车补贴。拜登执政后，其行为手段有别于政治素人特朗普，但其干预企业资源配置的实质是相同的。美政府启动了“推进增材制造计划”，要求通用航空、雷神公司、西门子能源、洛克希德·马丁和霍尼韦尔等制造业巨头，推广3D打印、投资区域制造业生态系统，打造可靠和创新的供应链。拜登表示，此举将有助于降低美国制造业成本，提升竞争力，并减少大型制造商和防务承包商对海外公司的依赖。
二是从政府与企业职责边界看，政府在刻意强化企业的责任担当。例如，为强化网络战力，拜登曾多次召集谷歌、微软等科技巨头开会，倡议“企业界与政府合作应对网络安全威胁”。苹果、谷歌、亚马逊、微软、IBM承诺投资数百亿美元用于网络安全项目。网络空间具有鲜明的“进攻方占优”特征，防御也往往必须以进攻的方式进行，即所谓“前沿防御”。因此，美“联合防御”“企业界与政府合作应对网络安全威胁”等策略，其实质是征用科技巨头技术优势力量，强化其网络空间战力。
三是从企业对外经济关系看，政治因素影响力上升。自由市场模式下，企业往往以追求利润最大化为前提构建其经济关系，而当前，美政府通过各种手段对企业施压干预，影响企业决策，企业在决策中不再仅以经济利益为目标。例如，在半导体领域，2021年，在拜登政府要求下，台积电、三星、英特尔、英飞凌等向政府提交库存、客户信息等供应链机密数据；美各级官员向荷兰政府施压，要求其命令ASML禁止向中国出售光刻机；拜登政府提议与韩国、日本及中国台湾政府一起组成“Chip4”同盟，同盟纳入半导体产业上、中、下游巨头企业，包括中国台湾联发科、台积电、日月光，韩国三星、SK海力士，日本东芝、瑞萨、东京电子，美国应用材料、美光、英特尔、博通、高通等重量级大厂。
美近年来构建的政企关系成果在俄乌冲突中得到集中体现。一是认知域。俄乌危机以来，美俄双方在认知域展开激烈博弈，双方在叙事手段、渠道上不断创新，频繁发布虚实难辨信息。脸书、Youtube等社交媒体巨头为美提供强大助力。二是网络域。微软、谷歌、SpaceX等科技巨头为美西方支持乌克兰开展网络战提供了重要助力。三是经济域。英特尔、惠普、戴尔、SAP、宝马等科技和产业界巨头积极响应美西方对俄制裁，对俄断供或推出俄罗斯市场。四是太空域。拜登政府与100多家商业公司开展合作，至少使用了200颗商业卫星拍摄的图片，为美西方帮助乌克兰获取信息提供支撑。
二、美加强政企互动手段
美构建政企关系策略可以归结为胡萝卜加大棒。一方面，美政府手握司法、执法大棒，慑止美企违背其政治意愿的商业活动。2021年以来，美国政府通过出台法案，多机构联合发布商业警示、投资警告的组合方式，画地为牢，限制企业采购、投资行为，使其不得不遵从政府的政治主张。另外，打击科技巨头商业行为的反垄断法案始终是悬在科技巨头头顶的达摩克里斯之剑。尽管近年来该法案停滞不前，但时刻都可能卷土重来。对此，科技巨头及其游说机构一直时刻保持着谨慎态度。从这点来说，法案虽悬而未决，却具备震慑效应。
另一方面，当局利用行政权力，以多种形式积极构建联邦政府与企业的利益联接，尤其是在一些被视为战略重点的领域。
一是以风险投资方式介入并扶持尖端技术领域新势力。通过风投，政府与高科技行业建立紧密的利益勾连。例如，美国知名的政府风险投资公司In-Q-Tel（以下简称IQT），也是美国第一家政府风投，80%年度投资资本来自联邦政府预算，成立使命是对战略价值的尖端创新技术进行有针对性的投资，并孵化创新企业，提升“美国及其盟友的国家安全”。IQT投资范围从软件、生物技术到传感器、数据中心和3D打印。该机构曾是Meta（原Facebook）的第一批投资者；2003年投资了三维地图初创公司KeyHole Inc（2004年被谷歌收购），目前该技术被大多数智能手机使用；对网络安全企业FireEye的早期发展给予了帮助和指导，并一直保留了FireEye的部分股份。IQT投资包括两大要素：一个是技术方案，即向企业提供资金，让企业调整其技术以适应政府机构应用需要；
另一个是股权，通常形式为认股权证。IQT自称每投入1美元，会带动18美元投资。IQT用这种方法推动产业和政府之间形成良性循环。公司首席执行官克里斯托弗·达比将IQT的作用解释为美国政府部门、初创技术企业、资本三方之间的“翻译”。也许是有感于IQT模式的成功，《2019财年国防政策法案》提出设立国家安全创新资本基金，以军民两用尖端科技领域私营初创企业为主要投资对象，首期注资1500万美元。2022年，美国又成立了前沿基金（America′s Frontier Fund，AFF），白宫是其主要赞助人，科技巨头也提供部分资金，首席执行官是IQT联合创办人。该基金主要支持AI、量子计算、（Fustion）、微电子、6G蜂巢式技术、3D封装、合成生物学等技术创新。
二是以政府采购大型合约建立与企业的紧密关系。必要时，政府以此为筹码要求企业经营为其政治目的服务。微软、谷歌、洛克希德·马丁、SpaceX等巨头都是联邦政府大额订单受益者。近年，美政府加大了政府采购力度和范围。例如，在太空领域，美相关部门近年来与商业卫星企业深度合作。美国家侦察局已采购数亿美元的商业卫星服务，每周获得大约1亿平方公里的商业卫星图像。SpaceX是美太空司令部“商业融合小组”的重要合作伙伴，为其提供数据改善军方的空间态势感知能力。美太空司令部近期还制定了一个整合战略，开发一个可有效帮助司令部整合商业能力的框架，在遥感、卫星通信带宽和量子计算等领域寻求商业合作。为吸引制造业回流，拜登政府出台了《购买美国货法案》，在政府采购中优待国产产品。白宫强化战略物资供应链的战略报告指出，通过进一步优待国产产品，“美国制造业可以更轻松地获得增强设备所需要的政府订单”，以此举促使企业降低进口，在美国国内扩大生产。
三是加强以税收优惠和补贴实现对产业发展的主导。联邦政府以直接拨款、税收抵免、金融支持方式对企业进行直接扶持。据统计，2009-2019 年间，美国共出台 597 项产业补贴政策，并正式实施。拜登政府也提出了一系列政策工具，以促进被认为对供应链至关重要的半导体、电池、特殊矿物和制药原料等行业回迁美国国内。2022年，拜登政府更是加大补贴力度，对产业发展的直接介入程度前所未有。美国进出口银行2022年春季面向制造和出口半导体、生物医疗、可再生能源相关产品等企业建立了新扶持制度。对于稀土、半导体等关键产业链，政府对于在美建厂企业直接提供补贴。2022年，MP材料以建本土稀土磁铁供应链项目获得了美国国防部3500万美元补贴。更加值得关注的是，7月，美国参众两院通过了《芯片和科学法案》，即将签署成法。法案提出为在美建设芯片制造厂的企业提供总计520亿美元补贴，由商务部负责向提出申请的公司发放。同时，该法案还要求向商务部投入100亿美元，用于在全国建立20个“区域技术中心”，将研究型大学与私营企业联系起来，在一些“被全球化掏空”的地区创建类似硅谷的科技创新中心，还将推动劳动力发展项目，为一系列新兴行业建立劳动力输送管道。
三、企业与政府博弈渠道
一是资本。华尔街是美国游说之源，最初积极利用这一机制的就是华尔街，影响政府决策并衍生出庞大的政治游说力量。二是行业机构。在政府出台政策过程中，行业机构扮演重要角色。早在上世纪80年代，日本半导体如日中天，英特尔联合其它硅谷企业成立了半导体工业协会（SIA），SIA游说美国政府扶持本国企业、打压日企，而美国政府一直以“自由市场中，政府权力不应染指企业经营活动”为回应。其后，SIA提出，美国半导体行业过于依赖日本将给国家安全带来重大风险。自此，美国开始认真对待增强其半导体竞争力的问题。美国政府推动签订《美日半导体协议》，出台系列打压日本半导体的系列举措。2017年,奥巴马政府提出“确保美国长期领导半导体产业”的愿景，建立美国半导体核心竞争力。三是巨头企业。美国游说投入排行榜中，军工、房地产、医疗制药、能源等行业巨头几乎年年榜上有名，互联网巨头是近年来新晋力量。据《华盛顿邮报》报道，包括谷歌、脸书、亚马逊在内的7家科技公司2020年共花费超过6500万美元游说美国政府，以应对反垄断审查和监管。《国会山》称，《芯片法案》将向芯片制造商提供520亿美元补贴，在美国建立半导体基础设施，英特尔是最大的受益者。为推动该法案通过，英特尔第二季度花费了创纪录的资金进行游说，较去年同期增加65%。美国特有的“旋转门”机制是维系联邦政府与巨头企业联接的重要纽带。美国政府高官离职后担任私营部门高管，商界高层人士进入政府部门是非常普遍的现象。例如，特朗普任内，首任国务卿蒂勒森曾是油巨头埃克森美孚公司高管，国防部长埃斯珀曾是军工巨头雷神公司高管，离职后又加入了高科技企业伊庇鲁斯公司。拜登政府国防部长奥斯汀，曾在雷神公司董事会任职。从某种程度看，“旋转门”为政府和企业建立共同利益、共同认知、共同行动提供了一种潜在的机制保障。尤其是在军工领域，军工企业、国防部、国会专业委员会“旋转”形成军工“铁三角”，合力落实其政府政治目的与企业经济诉求。然而，与过去不同的是，当前推动变革的技术主要不是军事性质的，而是可以用于军事用途的民用技术。因此，大国之间的技术军事对抗将不是取决于哪一方能够制造出最好的武器，而是取决于谁能够最好地利用关键的新兴技术。
四、启示
近年来，关键供应链和新兴技术发展对新型大国竞争的影响凸显。各国都纷纷采取相应行动。在这两方面，企业作为市场主体，其作用无需赘述，一些跨国龙头企业因此成为各国争夺的资源，本国政府也加大对企业的扶持和钳制。政府与企业关系历来是各国经济发展实践中的难点。自特朗普执政开始，美竞争焦虑日渐上升，推动关键供应链竞争进入零和博弈模式，近两届政府更是沿着背弃新自由主义的方向一路狂奔。美为顺应其新的供应链愿景，必将继续调整、推出新的国家产业政策战略。美智库正在积极建言献策，美国智库新美国安全中心（CNAS）2022年5月发布报告《重启美国新产业政策的框架》认为，近30年来美国政府的经济政策使得国家对私营部门创新的依赖程度日益加深，而私营部门却无法提供国家利益所需的全部创新。报告建议，美国政府必须在国家新产业政策战略的指导下，更加有效地参与到具体的重要产业活动中，以加强关键产业的创新和制造能力。
政府是否能够主导资源分配是产业政策能够产生效力和效率的重要影响因素。政府主导资源分配的好处是决策效率高，有足够的资源保障执行，而美国三权分立制度在这方面存在掣肘。《芯片法案》从提出到获得参众两院通过历时近两年便是例证。6月15日，美国百名CEO联合致信国会敦促尽快通过法案；台积电、英特尔宣布称因法案仍存不确定性，补贴难以到位，将暂时停止其原定在美投资建厂计划。曾任弗吉尼亚州州长的民主党参议员马克沃纳（Mark Warner）是《美国创新和竞争法》的提议者与主要推动者。沃纳称，“尽管做出了这些努力，但以足够快的速度击败对手仍然是一个致命挑战”“深知在美国政府这样庞大而复杂的组织中推动变革有多么困难”“很难想像传统的以市场为基础的经济体的公司如何才能竞争并取胜”。为了达到目的，美不仅以利益为牵引，甚至不惜以行政施压的方式影响龙头企业行为。
我国目前在关键供应链领域仍有十分明显的短板，例如半导体产业，美国《外交政策》杂志称，“中国获得半导体制造设备和软件的机会有限，总体上缺乏行业知识，自给自足供应链的发展受到了阻碍”。在政企关系上，政策工具也有很多有待提升完善的空间。
对此，我应充分认识关键供应链企业对于经济发展和大国竞争的重要性，产业政策战略中着重锻长板、补短板，构建良性政企关系。进一步加强顶层设计，积极建立产业生态。加大力度、释放诚意，把有基础、有意愿与中国深化合作的企业吸引到中国来，同时，有效规划国家队和民营企业力量，使其各有侧重，形成有效互补。进一步完善产业政策工具。我国当前产业政策仍有不足之处。美国政企关系体制在技术创新和将创新转化为商品方面，起到了巨大的推动作用，孕育出了苹果、谷歌和Facebook这些极具创造力的企业。而我国政策更倾向于支持成熟项目，反而忽略了一些规模虽小，但可能有创新潜力的企业。我国也应借鉴美国经验，以风险投资形式支持有颠覆性技术研发能力的初创企业。更加明确当前产业政策方向，做大政策工具长板，补齐短板，发挥政策工具效力，形成投入产出的正循环。
参考文献：
1.《政府与企业：比较视角下的美国政治经济体制》，理查德·雷恩，复旦大学出版社
2.《从FireEye发展历程看美国网安产业的政企合作与军民融合》，李宁，《信息安全与通信保密》2018年第一期。
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4.华尔街日报，《西方政府重返产业补贴老路，以抗衡中国》
5.美国之音，《中国对全球清洁能源产业链的垄断更趋严重》：截至2020年，中国企业控制了全球60%以上的锂和精炼镍，70%以上精炼钴，相比之下，美国公司仅占锂的4%，镍的1%，精炼钴的0%，在中国占主导地位的电池正负极领域，美国基本上没有任何产品。
6.对外投资实务，2020年10月，《美国产业补贴政策对中国企业赴美投资的影响与对策》，李丽、杨艳丽。https://www.voachinese.com/a/china-energy-20220302/6465398.html
7.新华网，2021年12月11日，《美式民主真相之三：精英“旋转门”的“金钱民主”》
8.《硅谷百年史》，阿伦.拉奥，皮埃罗.斯加鲁菲
9.制度变革与美国自由资本主义兴衰
10.金钱永不眠——美国政治游说机制如何运作？
11.Intel hiked lobbying spending by 65 percent amid chip subsidies push，https://thehill.com/business-a-lobbying/business-lobbying/3568079-intel-hiked-lobbying-spending-by-65-percent-amid-chip-subsidies-push/
12.CNAS，Reboot：Framework for a New American Industrial Policy，https://www.cnas.org/publications/reports/reboot
13.ENSURING THE U.S. IS EQUIPPED TO LEAD IN SCIENCE AND INNOVATION，CHIPS and Science ACT | House Committee on Science, Space and Technology，
作者简介
侯晓轩 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室，主任
研究方向：科技战略、产业政策
联系方式：houxiaoxuan@drciite.org
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编辑丨郑实
研究所简介
国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。
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